[이로운넷현장] “의료·요양·돌봄 따로 움직여선 초고령사회 못 버틴다”…보건·복지 전달체계 전면 재편 제안

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[이로운넷현장] “의료·요양·돌봄 따로 움직여선 초고령사회 못 버틴다”…보건·복지 전달체계 전면 재편 제안

중앙은 기준·재정, 기초지자체는 통합돌봄 ‘컨트롤타워’…권한·책임 재설계

국고보조사업 5년간 54% 증가했지만 지역별 수요·공급 불균형 여전

“229개 지자체 돌봄 서비스 제각각”…케어매니저 법적 지위·전문성 확보해야

의료·요양·돌봄을 ‘사업’ 아닌 이용자 삶 중심으로 연결하는 체계 전환 강조

이로운넷=조은결 기자

입력 2026.09.15 16:47

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국회미래연구원과 한국정책학회, 한국사회복지학회는 지난 14일 국회의원회관 제1소회의실에서 제6회 인구포럼 ‘초고령사회 대응 보건·복지 서비스 전달체계 재편 전략’을 열고 초고령사회에 대응하기 위한 보건·복지 전달체계 개편 방안을 논의했다. 2026.09.14/사진=조은결 기자

이로운넷 = 조은결 기자

초고령사회 진입으로 의료와 요양, 돌봄을 동시에 필요로 하는 고령자가 늘어나면서 기존 보건·복지 서비스 전달체계의 한계가 수면 위로 떠오르고 있다. 필요한 제도가 존재하더라도 담당 기관과 신청 창구, 재원이 제각각인 탓에 정작 이용자가 서비스를 찾아 연결해야 하는 구조가 지속되고 있어서다. 이에 개별 사업을 늘리는 방식에서 벗어나 고령자의 필요를 중심으로 서비스를 통합하고 중앙정부와 지방정부의 역할까지 다시 설계해야 한다는 제언이 나왔다.

국회미래연구원과 한국정책학회, 한국사회복지학회는 지난 14일 국회의원회관 제1소회의실에서 제6회 인구포럼 ‘초고령사회 대응 보건·복지 서비스 전달체계 재편 전략’을 열고 초고령사회에 대응하기 위한 보건·복지 전달체계 개편 방안을 논의했다. 이날 논의의 초점은 새로운 서비스를 추가하는 것보다 이미 운영되고 있는 의료·요양·돌봄 제도를 어떻게 하나의 체계 안에서 연결할 것인지에 맞춰졌다.

우리나라는 2024년 12월 65세 이상 인구 비중이 20%를 넘어서며 초고령사회에 진입했다. 2050년에는 65세 이상 인구가 전체의 40%를 넘어설 것으로 전망된다. 고령화가 빠르게 진행될수록 한 사람이 의료와 장기요양, 일상생활 지원 등 여러 서비스를 함께 필요로 하는 사례도 늘어날 수밖에 없다.

그러나 현재 보건·복지 서비스는 각기 다른 제도와 전달체계를 통해 제공되고 있다. 이용자 입장에서는 어떤 지원을 받을 수 있는지 확인하는 것부터 신청과 자격 판정, 실제 서비스 이용까지 여러 기관을 거쳐야 한다. 특히 병원에서 퇴원한 고령자가 지역사회로 돌아온 뒤 의료와 요양, 돌봄 서비스를 연속적으로 이용하려면 서로 다른 기관 사이의 연계가 필요하다. 서비스가 존재하는 것과 필요한 사람에게 적절한 시점에 연결되는 것은 별개의 문제라는 지적이 나오는 이유다.

올해 3월 지역사회 통합돌봄이 본격 시행되면서 이러한 분절을 해소하기 위한 제도적 기반은 마련됐다. 통합돌봄은 고령자 등이 살던 곳에서 계속 생활할 수 있도록 의료·요양·돌봄 서비스를 연계하는 데 목적을 두고 있다. 다만 지역별 서비스 기반과 재정 여건이 다른 상황에서 전국적으로 실효성 있는 체계를 구축하려면 중앙정부와 지방정부의 역할 배분, 재정 지원 방식, 현장의 서비스 조정 기능까지 함께 손질해야 한다는 과제가 남아 있다.

이날 포럼에서는 이 같은 문제를 중앙-지방정부 관계와 재원구조, 현장 전달체계라는 세 가지 측면에서 짚었다. 임채홍 안양대학교 행정학과 교수는 ‘초고령사회 중앙-지방정부 관계와 역할’을 주제로 정부 간 역할 재설계 방향을 제시했고, 이채정 국회미래연구원 부연구위원은 보건·복지 서비스의 재원구조와 사업수행체계 개편 방안을 다뤘다. 서동민 백석대학교 사회복지학과 교수는 지역사회 통합돌봄이 실제 현장에서 작동하기 위해 필요한 케어매니지먼트 체계와 과제를 제시했다.

포럼에는 김기식 국회미래연구원장과 김윤 더불어민주당 의원, 백선희 조국혁신당 의원, 이석환 한국정책학회장, 이상은 한국사회복지학회장 등이 참석했다. 종합토론에서는 양난주 대구대학교 사회복지학과 교수를 좌장으로 석재은 한림대학교 사회복지학과 교수, 김태은 한국교통대학교 행정학과 교수, 이주하 동국대학교 행정학과 교수, 이정은 한국보건사회연구원 부연구위원 등이 초고령사회에 맞는 전달체계 구축 방향을 논의했다.

◆ 중앙정부가 설계하고 지방은 집행…”기초지자체에 실질적 권한 줘야”

국회미래연구원과 한국정책학회, 한국사회복지학회는 지난 14일 국회의원회관 제1소회의실에서 제6회 인구포럼 ‘초고령사회 대응 보건·복지 서비스 전달체계 재편 전략’을 열고 초고령사회에 대응하기 위한 보건·복지 전달체계 개편 방안을 논의했다. 2026.09.14/사진=조은결 기자

첫 번째 발제를 맡은 임채홍 안양대학교 행정학과 교수는 ‘초고령사회 중앙-지방정부 관계와 역할: 주요 이슈와 대응 방향 모색을 중심으로’를 주제로 중앙과 지방정부 간 역할 재설계 필요성을 강조했다.

임 교수는 현재 보건·복지 전달체계가 중앙정부가 정책을 설계하고 광역·기초지자체로 내려보내는 수직적 구조에 머물러 있다고 진단했다. 지역별 고령화 수준과 재정력, 의료·요양기관의 공급 여건이 다른데도 지방정부가 국고보조금을 받아 중앙정부가 설계한 사업을 수행하는 구조에서는 지역 특성을 충분히 반영하기 어렵다는 것이다.

이에 중앙정부는 국가 차원의 최소 기준과 제도를 설계하고, 광역지자체는 지역 간 자원과 서비스를 조정하며, 기초지자체가 통합돌봄의 실질적인 집행·책임 주체가 되는 방식으로 역할을 재편해야 한다고 제안했다. 중앙정부가 지방정부의 세부 집행방식을 통제하거나 세분화된 국고보조사업과 획일적 지침을 운영하는 방식은 축소하고 지방의 재량권을 확대해야 한다는 설명이다.

특히 기초지자체에는 지역 통합돌봄을 조정하는 ‘컨트롤타워’ 기능이 필요하다고 봤다. 읍면동은 대상자 발굴과 초기 접점 역할을 맡고, 시군구에서는 복합적인 욕구를 가진 대상자를 종합적으로 평가해 개인별 지원계획을 수립하고 여러 공공기관과 서비스를 조정하는 구조다.

재정구조 개편도 주요 과제로 제시됐다. 현재 사회복지·보건 분야 사업 상당수가 국고보조사업 형태로 운영되면서 중앙정부가 사업과 용도를 정하고 지방정부가 대응 재원을 부담하는 구조가 고착화돼 있다. 임 교수는 사업별로 나뉜 예산의 칸막이를 완화해 ‘지역 통합 포괄예산’과 같은 방식으로 묶고, 국가가 최소 서비스 기준과 품질·성과를 관리하되 지방정부가 지역 실정에 맞게 재원을 사용할 수 있도록 해야 한다고 제안했다.

아울러 의료·복지·요양 등 여러 직종이 함께 사례를 논의하는 다직종 협업체계를 만들고, 서비스 제공자가 아닌 ‘서비스 조정자’ 역할을 수행하는 케어 코디네이터 등 전문인력을 제도화해야 한다고 강조했다.

◆ 국고보조사업 5년 새 54%↑…”돈 늘어도 지역 격차 못 메웠다”

국회미래연구원과 한국정책학회, 한국사회복지학회는 지난 14일 국회의원회관 제1소회의실에서 제6회 인구포럼 ‘초고령사회 대응 보건·복지 서비스 전달체계 재편 전략’을 열고 초고령사회에 대응하기 위한 보건·복지 전달체계 개편 방안을 논의했다. 2026.09.14/사진=조은결 기자

두 번째 발제를 맡은 이채정 국회미래연구원 부연구위원은 ‘보건·복지 서비스 전달체계 개편 전략: 재원구조와 사업수행체계를 중심으로’를 주제로 현행 국고보조 중심 재정구조의 한계를 짚었다.

이 부연구위원은 고령화와 함께 장기요양 등 돌봄 재정 부담도 빠르게 증가하고 있다고 분석했다. 장기요양보험 급여 규모는 4년 동안 48.6% 증가했으며, 장기요양보험 인정자 수도 같은 기간 35.9% 늘었다. 의료·요양·돌봄·복지 서비스가 빠르게 확충됐지만 이용자가 여러 창구를 거쳐야 하고 서비스 공백과 사각지대가 발생하는 것은 결국 ‘전달체계 조정 실패’의 문제라는 설명이다.

특히 국고보조사업 규모는 2021년 97조5000억원에서 2026년 예산안 기준 약 150조원으로 5년간 약 54% 증가했다. 같은 기간 지방정부가 부담하는 대응 지방비도 약 46% 증가해 45조1000억원에 달했다. 국고보조사업이 확대될수록 지방정부가 자율적으로 사용할 수 있는 재원은 줄고, 중앙정부가 정한 방향에 따라 복지시설과 서비스를 구축해야 하는 구조가 강화됐다는 지적이다.

문제는 이러한 중앙 주도형 재정 투입에도 지역별 돌봄 수요와 공급의 불균형이 해소되지 않았다는 점이다.

국회미래연구원이 229개 시군구의 후기고령인구 비중과 노년부양비 등을 토대로 고령화 수요와 의료·재가복지시설 공급을 분석한 결과, 고령화 수준이 높은데 서비스 공급은 부족하거나 반대로 수요에 비해 공급이 많은 지역이 상당수 확인됐다. 일부 산간지역에서는 재가복지시설 자체가 없는 사례도 나타났다. 이 부연구위원은 서비스 단가와 대상자 선정기준, 인력 배출기준 등이 전국적으로 획일화돼 있어 지역 여건에 맞는 대응을 어렵게 만들고 있다고 지적했다.

이에 단기적으로는 서비스 공급이 취약한 지역에 공공이 직접 개입할 수 있는 통로를 확대하고, 중장기적으로 노인복지시설 국고보조제도를 재검토할 필요가 있다고 제안했다. 궁극적으로는 포괄보조금 방식으로 전환해 지방정부에 재정 운용의 결정권을 부여하되, 과도기적으로 지역 여건을 반영한 차등보조율을 신설하는 방안도 제시했다.

이 부연구위원은 “궁극적으로는 포괄보조금으로 가서 지자체 실정에 맞도록 해주는 것이 가장 적합하다”며 지방정부의 계획·조정 권한을 강화하고 통합돌봄 지원 인력인 케어매니저를 제도화해야 한다고 강조했다.

◆ “229개 지자체 돌봄 메뉴판 모두 달라”…케어매니저 제도화 과제

국회미래연구원과 한국정책학회, 한국사회복지학회는 지난 14일 국회의원회관 제1소회의실에서 제6회 인구포럼 ‘초고령사회 대응 보건·복지 서비스 전달체계 재편 전략’을 열고 초고령사회에 대응하기 위한 보건·복지 전달체계 개편 방안을 논의했다. 2026.09.14/사진=조은결 기자

세 번째 발제를 맡은 서동민 백석대학교 사회복지학과 교수는 ‘통합돌봄 전달체계와 케어매니지먼트의 과제’를 주제로 통합돌봄이 또 하나의 개별 사업으로 운영돼서는 안 된다고 강조했다.

서 교수는 통합돌봄을 기존 사업에 새로운 사업 하나를 더하는 방식이 아니라 의료·요양·주거·복지 등 기존 서비스를 이용자의 욕구를 중심으로 연결하는 ‘전달체계’로 봐야 한다고 설명했다. 기관별로 대상자를 나눠 관리하는 기존 방식에서 벗어나 서로 다른 기관이 하나의 이용자를 중심으로 협업하는 구조가 필요하다는 것이다.

지역별 여건이 크게 다른 것도 과제로 꼽혔다. 일부 지자체는 지역사회 통합돌봄 선도사업 등을 통해 6~7년간 경험을 축적했지만 상당수 지자체는 관련 사업 경험이 1~2년 수준에 불과하다. 실제 전달체계 역시 지역마다 다르다. 진천군은 민간병원과 협력한 통합 스테이션, 의성군은 보건지소, 청양군은 고령자 복지주택 등을 거점으로 각각 다른 모델을 운영하고 있다.

서 교수는 “229개 지자체의 메뉴판은 다 다르다”며 전국 어디에서나 제공돼야 하는 핵심 서비스와 지역 특성에 맞춰 개발하는 특화 서비스를 구분하고, 핵심 서비스는 지역에 관계없이 제공될 수 있도록 국가가 기반을 갖춰야 한다고 강조했다. 지역 자율성을 확대하는 것이 오히려 지역 간 서비스 격차로 이어질 가능성도 함께 고려해야 한다는 지적이다.

통합돌봄의 실질적 작동을 위해서는 케어매니저의 법적 지위와 전문성 확보도 필요하다고 봤다. 현재 통합지원 절차는 신청과 조사, 종합판정, 개인별 지원계획 수립, 서비스 제공과 모니터링으로 이어지는데, 읍면동 담당자가 모니터링까지 맡으면서 현장의 업무 부담이 커지고 있다. 정신건강복지센터나 치매안심센터 등 전문기관의 역량을 활용하는 동시에 지자체 담당자 역시 개인별 지원계획을 수립·조정할 수 있는 전문성을 확보해야 한다는 설명이다.

서 교수는 케어매니저의 법적 위치를 명확히 하고 담당자가 잦은 인사이동으로 교체되지 않도록 전문적인 경력 개발체계를 마련해야 한다고 제안했다. 아울러 보건의료와 복지 종사자가 서로의 업무를 이해하고 공식적인 의뢰·회신 체계를 갖출 수 있도록 민관 협력 기반의 지역 거버넌스를 구축하고, 지역 특화 서비스를 안정적으로 운영할 재정 기반도 함께 마련해야 한다고 강조했다.

국회미래연구원과 한국정책학회, 한국사회복지학회는 지난 14일 국회의원회관 제1소회의실에서 제6회 인구포럼 ‘초고령사회 대응 보건·복지 서비스 전달체계 재편 전략’을 열고 초고령사회에 대응하기 위한 보건·복지 전달체계 개편 방안을 논의했다. 2026.09.14/사진=조은결 기자

결국 이날 세 발제의 공통된 문제의식은 초고령사회 대응의 초점을 ‘얼마나 많은 서비스를 공급하느냐’에서 ‘필요한 서비스를 한 사람에게 어떻게 끊김 없이 연결하느냐’로 전환해야 한다는 데 모였다. 중앙정부가 사업을 설계하고 지방정부가 이를 집행하는 기존 수직적 구조에서 벗어나 중앙정부의 최소기준·재정 책임, 광역지자체의 조정 기능, 기초지자체의 집행 책임을 명확히 하고 이를 뒷받침할 재정·인력·정보체계를 함께 개편해야 한다는 제안이다.

특히 지역사회 통합돌봄이 초고령사회의 핵심 전달체계로 자리 잡기 위해서는 지역 간 서비스 격차를 줄이는 동시에 지방정부의 자율성을 확보하고, 이용자의 복합적인 필요를 진단해 여러 기관의 서비스를 하나의 계획 아래 조정하는 케어매니지먼트를 제도화하는 것이 향후 핵심 과제로 제시됐다.

이로운넷=조은결 기자

gyeol@eroun.net

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